Miksei paras? Uskollisuuden ja pätevyyden vaihto presidentin nimityksissä

Jokainen uusi presidentin hallinto lupaa nimittää erittäin lahjakkaita, hyvin päteviä ihmisiä täyttämään nimitetyt paikat liittohallituksen toimeenpanoelimessä. Silti jokainen presidentti tekee enemmän kuin muutamia nimityksiä, jotka eivät täytä National Academy of Public Administrationin vaatimusta osaavista, luovista ja kokeneista ihmisistä, jotka toimivat tärkeimpänä ainesosana hyvän hallituksen reseptissä. Itse asiassa, kun Paul C. Light ja Virginia L. Thomas pyysivät äskettäin 435 ylemmän tason nimitettyä Ronald Reaganin toisessa hallinnossa sekä George Bushin ja Bill Clintonin hallinnossa arvioimaan virkamiehiään, vain 11 prosenttia oli samaa mieltä siitä, että he edusti parasta ja kirkkainta, mitä Amerikalla on tarjottavanaan.

Laadun mitat

Miksi presidentin hallinnot eivät niin usein pysty järjestämään laadukkaita nimityksiä? Laatu, kuten kauneus, on katsojan silmässä.



Kaikki haluavat tietysti rehellisyyttä. Tämän lisäksi Valkoisen talon ja suuren amerikkalaisen yleisön näkemys laatutapaamisista vaihtelee suuresti. Vasta valittu presidentin hallinto asettaa eniten arvoa nimitetyn henkilön horjumattomalle sitoutumiselle presidenttiä ja hänen ohjelmiaan kohtaan. Kuten presidentin rekrytoijat näkevät, presidentti tarvitsee eniten nimitetyiltä henkilöiltä lojaalisuutta – varsinkin kun tilanne muuttuu vaikeaksi, kuten se väistämättä tuleekin.

Mutta se, mitä useimmat ihmiset tarkoittavat puhuessaan tapaamisen laadusta, on henkilön kyky monilla eri aloilla. Älylliset taidot ja aineellinen asiantuntemus ovat välttämättömiä. Poliittiset taidot – kyky käsitellä lehdistöä, Capitol Hilliä, tuomioistuimia, valtion ja paikallisia virkamiehiä ja eturyhmiä – ovat myös tärkeitä. Vaadittuja johtamistaitoja on monenlaisia: suunnittelua, organisointia ja työntekijöiden motivointia byrokratiassa, avoimen yhteydenpidon luominen alaisten kanssa ja hyvien työolojen luominen työntekijöille sekä hallintostrategioiden kehittäminen presidentin tavoitteiden saavuttamiseksi. Vahvoja ihmissuhdetaitoja ovat henkilökohtainen vakaus, itsetunto, joustavuus, konfliktien sietokyky, kyky hyväksyä kritiikkiä ja velvollisuudentunto.

Jännitys Valkoisen talon uskollisten ja sitoutuneiden nimittäjien tarpeen ja maan vaatimuksen välillä, että miehiä ja naisia, joilla on poikkeuksellisen kyky johtaa toimeenpanovaltaa, näyttävät vaativan kompromissia lojaalisuuden ja pätevyyden välillä. Mutta onko tällainen vaihtokauppa väistämätön?

Miksi uskollisuus on niin tärkeää?

Kun liittovaltion hallituksen koko ja laajuus ovat kasvaneet 1960-luvulta lähtien, on myös Valkoisen talon epäluottamus hallituksen byrokratiaa kohtaan, erityisesti republikaanien keskuudessa. Richard Nixon sanoi kabinettilleen: Emme voi luottaa siihen, että ihmiset, jotka uskovat toiseen hallintofilosofiaan, antavat meille jakamattoman uskollisuutensa tai parhaan työnsä. Tämän seurauksena presidentit valitessaan poliittisia nimityksiä keskittyvät vähemmän byrokratian hallinnan parantamiseen ja enemmän sen hallintaan. Kuten Mark Huddleston huomauttaa teoksessa The Government's Managers, se on harvinainen poliittinen nimitetty henkilö… joka ei ryhdy virkaansa vakuuttuneena siitä, että johtavat uravirkailijat ovat… vastahakoisia vastustajia, sabotoreita, jotka ovat itsepintaisesti sitoutuneita olemassa oleviin ohjelmiin ja vastustavat niitä. uusia poliittisia aloitteita.

Näillä peloilla on ainakin teoreettinen perusta. Toimeenpanevien osastojen ja riippumattomien virastojen esityslistat on asetettu laeilla, jotka ajoittuvat ennen presidentin virkaantuloa – ja jotka toimivat pikemminkin jatkuvuuden kuin muutoksen edistäjänä.

Omista syistään (yleensä poliittisista) kongressi ja Valkoinen talo ovat historiallisesti antaneet suuren liikkumavaran valtion virastoille julkisen politiikan toteuttamisessa, antaen niille merkittävän vaikutusvallan viraston toiminnan sääntöihin, menettelyihin, suunnitteluun ja sisältöön. Muun muassa politiikanteon monimutkaisuus estää presidenttiä ja kongressia kehittämästä ja määrittelemästä kaikkia tarvittavia yksityiskohtia politiikan toteuttamiseen. Useimmat, joskus kaikki yksityiskohdat on jätettävä alaistensa hoidettavaksi, yleensä toimeenpanovallassa.

Lisäksi ihmiset, jotka houkuttelevat työskentelemään valtion virastoissa, tukevat todennäköisesti heidän politiikkaansa, olipa kyse sitten sosiaalihuollon, maatalouden tai maanpuolustuksen aloista. Ja muutamaa lukuun ottamatta kaikki korkean tason virkamiehet viettävät uransa yhdessä virastossa, jonka vastuualueet ovat suhteellisen kapeat. Esimerkiksi opetusministeriön virkamiehet eivät käsittele koko valtion budjettia; he käsittelevät vain sitä osaa, joka liittyy heidän ohjelmiinsa. Kunkin byrokraattisen yksikön keskittyessä omiin ohjelmiinsa, harva yksikössä näkee näitä ohjelmia laajemmasta, kansallisesta näkökulmasta.

Ulkopuoliset vaikutteet rohkaisevat myös byrokraattien parakialismia. Eturyhmät ja kongressin komiteat, jotka tukevat virastoa, odottavat vastineeksi byrokratiaa. Koska nämä ulkopuoliset yleensä suosivat politiikkaa, jota byrokratia on harjoittanut koko ajan – ja jonka he luultavasti auttoivat käynnistämään –, he todella haluavat säilyttää status quon.

Valkoinen talo on tehnyt paljon vaivaa rajoittaakseen byrokraattista harkintavaltaa. Se edellyttää määräysten hyväksymistä ja kongressin todistusta, rajoittaa virastojen budjetteja ja hankinta- ja muita menoja. Ehkä tärkeintä on se, että se on yrittänyt hallita henkilöstöpäätöksiä keskitetysti ja syventänyt poliittisten nimitettyjen tunkeutumista osastoihin ja virastoihin. Se on tehnyt yhä enemmän poliittisia nimityksiä paitsi toimeenpanevan byrokratian huipulla, myös alemmilla riveillä. Presidentit ovat myös yrittäneet asettaa poliittisia nimitettyjä virkamiehiä juuri ennen virkaansa jättämistä, ja presidentit ja heidän nimitetyt ovat käyttäneet vuoden 1978 virkamiesuudistuslakia määrätäkseen uudelleen huipputason virkamiehiä.

Vain valkoiset kaverit voivat käsitellä tätä

Vastaavatko urantekijät presidentille?

Onko byrokratia yhtä ongelmallista kuin Valkoinen talo uskoo? Varmasti Valkoisen talon ja korkean tason virkamiesten ideologiat ovat kohdanneet toisinaan, vaikka mahdollisuudet vastustaa presidentin aloitteita ovat vaihdelleet eri virastoissa. On vaikeampaa varmistaa, että virkamiesten poliittiset taipumukset ovat kriittisiä, jotta he noudattavat presidentin toiveita.

Muutamat tutkimukset ovat löytäneet tapauksia byrokraattisesta sabotaasista. Vuonna 1977 tekemässään työssään A Government of Strangers Hugh Heclo päätteli, että sabotaasi oli yleistä, mutta hän ei esittänyt systemaattista näyttöä tämän päätelmän tueksi. Vuonna 1994 tehdyssä tarkemmassa tutkimuksessa Burearacratic Dynamics, B. Dan Wood ja Richard Waterman havaitsivat, että Environmental Protection Agency piti yllä ja jopa lisäsi tarkastuksiaan ja viittauksiaan ympäristömääräysten rikkomuksiin, kun Reaganin hallinto pyrki heikentämään säädösten täytäntöönpanoa. ympäristönsuojelulakeja. Marissa Golden havaitsi myös jonkin verran vastustusta Reaganin aloitteita kohtaan oikeusministeriön kansalaisoikeusosastosta.

Francis Rourke kuitenkin väittää, että tapaukset, joissa byrokraattinen haaste presidentin auktoriteetille ovat olleet harvinaisia ​​ja että vanhemmat byrokraatit seuraavat vaalituloksia ja lykkäävät presidenttiä. Yllättävää, on samaa mieltä James Q. Wilson teoksesta Byrokratia: Mitä valtion virastot tekevät ja miksi he tekevät sen, ei se, että byrokraatit joskus voivat uhmata presidenttiä, vaan että he tukevat hänen ohjelmiaan yhtä paljon kuin he tekevät. Syy on yksinkertainen: byrokraatit haluavat tehdä oikein.

Monet tutkimukset liittovaltion byrokratioista – Equal Opportunity Employment Commission, Federal Trade Commission, Food and Drug Administration, Office of Surface Mining and Reclamation, Securities and Exchange Commission, Nuclear Regulatory Commission, National Highway Traffic Safety Administration, Environmental Protection Agency, National Labor Relations Board, Justice Departmentin kilpailunrajoitusosasto ja Interstate Commerce Commission ovat johdonmukaisesti havainneet, että byrokratiat muuttavat tapaansa toteuttaa politiikkaansa presidentin toiveiden mukaisesti, jopa poliittisen kiistan alueilla.

Ehkä tärkeämpää, väittää James Pfiffner, alkuperäisestä epäilystään ja vihamielisyydestään huolimatta poliittiset nimitetyt itse kehittävät yleensä luottamusta heille työskenteleviin urajohtajiin. Itse asiassa nimitettyjen kyselyiden mukaan Lyndon Johnsonin hallinnosta nykyhetkeen poliittiset nimitetyt henkilöt - puolueesta, ideologiasta tai hallinnosta riippumatta - pitävät urajohtajia sekä pätevinä että reagoivina. Haastattelussa haastattelun jälkeen, huomauttaa Paul Light, presidentiksi nimitetyt juhlivat byrokraattien omistautumista.

Vuonna 1984 tehdyssä tutkimuksessa suuri enemmistö poliittisista nimityksistä Johnsonin, Richard Nixonin, Gerald Fordin, Jimmy Carterin ja Ronald Reaganin hallintoon arvioi urajohtajat sekä päteviksi että reagoiviksi. Judith Michaelsin myöhemmässä tutkimuksessa todettiin, että George Bushin poliittiset nimitetyt henkilöt luottivat suuresti uraisteihin kaikissa työtehtävissään politiikan muotoilusta sen toteuttamiseen. Bushin nimitetyt pitivät virkamiehistä apua kaikessa politiikan sisällöllisten yksityiskohtien hallitsemisesta ja politiikan täytäntöönpanoon liittyvien ongelmien ennakoimisesta aina yhteydenpitoon kongressin ja muiden byrokratian osien kanssa. Toisessa Joel Aberbachin ja Bert Rockmanin tekemässä tutkimuksessa useimmat Bushin poliittisista nimitetyistä henkilöistä olivat yhtä mieltä siitä, että virkamiehet toivat arvokasta kokemusta työhön ja heillä oli hyvät johtamisominaisuudet ja johtamistaidot. Nimitetyt pitivät korkeita virkamiehiä kovasti työskentelevinä hallintopolitiikan toteuttamiseksi, vaan he pitivät heitä kokeneempina ja parempina johtajina kuin he itse.

Tuoreimmat tiedot Brookings Presidential Appointee Initiativesta vahvistavat, että yli neljä viidestä nimitetystä piti uravirkailijoita, joiden kanssa he työskentelivät, sekä reagoivina että pätevinä (taulukko 1). Vain 25 prosenttia nimitetyistä piti uratyöntekijöiden ohjaamista vaikeana tehtävänä. Itse asiassa kaikki muut tehtävät, joista nimitetyiltä kysyttiin, olivat vaikeampia. Esimerkiksi yli kolmanneksella nimitetyistä oli vaikea käsitellä onnistuneesti Valkoista taloa.

Yhteenvetona voidaan todeta, että suurin osa todisteista on, että liittovaltion byrokraatit ovat periaatteellisia agentteja. Riippumatta ennakkokäsityksistään, poliittiset nimitetyt luottavat yleensä heille työskenteleviin urajohtajiin. Itse asiassa on vähän tarvetta tehdä kompromissia kyvyn ja lojaalisuuden välillä hallita virkamieskuntaa. Osoittautuu, että byrokraatteja ei ole niin vaikea hallita.

Miksi sitten uudet hallinnot odottavat jatkuvasti joutuvansa kohtaamaan byrokratiaa? Vastaus näyttää olevan, että useimmat poliittiset nimitetyt ajattelevat, että heidän kokemuksensa uraisteista on jotenkin ainutlaatuinen – että heidän uransa ovat erilaisia. Usko vastahakoiseen byrokratiaan on niin syvästi juurtunut tavanomaiseen viisauteen siitä, miten hallitus toimii, että se kestää sitkeästi laajalle levinneen ristiriitaisen kokemuksen edessä.

Pöytä 1: Kuinka Reaganin, Bushin ja Clintonin hallinnon nimitetyt näkevät uransa virkamiehiä

Näkemystä ilmaisevien nimitettyjen prosenttiosuus
nimitetyt'
Hallinto
Uramiehet ovat
Pätevä
Uramiehet ovat
Responsiivinen
Kaikki 83 % 81 %
Reaganin hallinto 86 87
Bushin hallinto 85 83
Clintonin hallinto 82 78
Lähde: Paul C. Light ja Virginia L. Thomas, Hallinnon ansiot ja maine: Presidentin nimittäjät nimitysprosessissa (Presidential Appointee Initiative, 2000), s. 9, 31, 32.

Uskollisuus ei riitä

Riippumatta siitä, kuinka lojaaleja nimitetyt ovat presidentille, heidän on tiedettävä, mitä ja miten tehdä, kun he saavat työpaikkansa. Kyky hallita, suunnitella ja toteuttaa tehokkaasti uusia ohjelmia, panna täytäntöön keskeistä lainsäädäntöä tai tarjota palveluja tulee olla näkyvä – todellakin ensisijainen – kriteeri mahdollisten nimitettyjen valinnassa.

Vaikka ei ole olemassa systemaattista tietoa siitä, kuinka yksittäiset nimitetyt henkilöt vaikuttavat liittovaltion toimeenpanovallan toimintaan, siitä ei ole pulaa kommenteista. Useita vuosia sitten David Cohen, entinen uransa johtava johtaja, väitti tiukasti Journal of Public Administration Research and Theory -lehdessä, että riippumatta valintakriteereistä poliittiset nimitetyt itse eivät useinkaan reagoi Valkoiseen taloon, koska heillä on henkilökohtainen asialista. useita uskollisuuksia, ja ne ovat kerrostuneet toistensa päälle. Patricia Ingraham lisää, että Valkoisen talon ja poliittisten nimitettyjen väliset yhteydet ovat usein epäselviä ja hauraita, mikä antaa kaikille enemmän harkintavaltaa.

Jopa silloin, kun nimitetyt henkilöt reagoivat presidentin esityslistoihin, Cohen sanoo, heiltä puuttuu yleensä johtamistaitoja näiden esityslistojen menestyksekkääseen toteuttamiseen. Suurin osa nimitetyistä on lakimiehiä, lainsäätäjiä, kongressin henkilökuntaa, tutkijoita, lobbaajia, presidentinvaalikampanjan työntekijöitä ja vanhempien nimitettyjen avustajia. Joillakin voi olla huomattavaa poliittista asiantuntemusta, mutta melkein kaikki ovat pohjimmiltaan yksittäisiä yrittäjiä, eivät tiimipelaajia. Heillä on vähän esimieskokemusta. Monet ovat melko nuoria.

Näin ollen Cohen väittää, että Valkoinen talo hylkää suurelta osin ammatilliset standardit valittaessa toimeenpanovallan ylintä johtoa. Sen noudattamat ammatilliset standardit rajoittuvat tekniseen ja ohjelmaosaamiseen. Kyky hallita, suunnitella ja tehokkaasti toteuttaa uusia ohjelmia, panna täytäntöön keskeistä lainsäädäntöä tai tarjota palveluita eivät ole keskeisiä kriteerejä mahdollisten nimittäjien arvioinnissa. Voisiko Cohen kysyä, asettaisiko mikään suuryritys suuren toimintadivisioonan johtoon henkilön, jolla ei ole kokemusta rahastojen hallinnoinnista tai ihmisten valvonnasta? Mikä yritys täyttäisi jokaisen ylimmän johdon viran ihmisillä, joilla on vähän tai ei ollenkaan sisäistä kokemusta? Kuka hyväksyisi järjettömän käsityksen, että kuka tahansa valoisa ja julkishenkinen diletantti voi johtaa valtion virastoa?

Vuonna 1987 julkaistussa artikkelissa, jonka otsikko on When Worlds Collide, Paul Light havaitsi, että valmistautuminen presidentin virkaan, olipa se määritelty johtamiskokemuksen, neuvottelutaitojen, kongressisuhteiden tai henkilökohtaisen tyylin perusteella, vaikuttaa asiaan. Mikä tärkeintä, nimitettyjen virkaan valmistautuminen vaikuttaa suoraan heidän kykyynsä käyttää urapalvelua hallinnon eduksi. Mitä paremmin he olivat valmistautuneet virkaan, sitä enemmän he näkivät heidän kanssaan työskennellyt uransa reagoivina ja pätevinä. Lyhyesti sanottuna hyvä valmistautuminen työhönsä auttaa poliittisia nimityksiä mobilisoimaan urabyrokratian resurssit. Nimitetyt, jotka tiesivät mitä he halusivat – ja kuinka saada se – pitivät urapalvelua hyödyllisimpana kaikilla aloilla, mukaan lukien johtaminen, sisältöpolitiikka, tekninen analyysi ja kongressisuhteet. Näin ollen, Light päättää, taidot ovat ratkaiseva linkki nimitettyjen ja urantekijöiden välillä.

Laurence Lynn on yksi harvoista analyytikoista, joka keskittyy siihen, miten nimitettyjen laatu vaikuttaa politiikan täytäntöönpanoon. Vuonna 1985 tehdyssä Ronald Reaganin hallintoa koskevassa tutkimuksessa Lynn tarkasteli viittä virastoa ja etsi kestäviä muutoksia, jotka kukin olisi voinut tehdä ydintoiminnassaan Reaganin poliittisten mieltymysten mukaisesti. Hän havaitsi, että nimitettyjen menestys viraston käyttäytymisen muuttamisessa ei liittynyt heidän uskollisuuteensa presidenttiä kohtaan ja sitoutumiseensa hänen politiikkaansa, vaan neljään erityiseen tekijään. Yksi oli virastoympäristön mahdollisuudet saada aikaan muutos. Muut olivat esimiestaidot ja kokemus, nimitettävän persoonallisuus ja nimitettävän suunnittelu omien tavoitteidensa saavuttamiseksi. Vaikka viraston ympäristö on presidentin hallinnan ulkopuolella, ei ole asianmukaisten ja kokeneiden johtajien nimittämistä tavoitteiden saavuttamiseksi. Presidenttien tulee hyödyntää tämä tilaisuus täysimääräisesti.

Tuo esiin parhaat

Vaikka perinteinen viisaus kehottaa valittua presidenttiä painottamaan henkilökohtaista lojaalisuutta ja sitoutumista ohjelmaansa arvioitaessa ehdokkaita byrokratiassa, paras todiste on, että byrokraattinen muutosvastarinta ei ole oleellinen este presidentin saavuttamiselle tavoitteissaan.

Yksikään presidentti ei aio nimittää poliittisia vastustajia toimeenpanovallan asemiin. Kysymys ei ole joko-tai vaan suhteellisesta painotuksesta. Laatu ratkaisee. Mitä suurempi hallinnollinen haaste on ja mitä kehittyneempää suunnittelua sen hyödyntämiseen tarvitaan, sitä suurempi on analyyttisten kykyjen, johtamis- ja poliittisten taitojen sekä persoonallisuuden etu – ne taidot, jotka tuovat esiin byrokratian parhaat puolet.